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Académicos dialogaron sobre tributos y nueva constitución

Novena sesión del ciclo “Reflexiones para la nueva constitución” contó con las exposiciones de profesores de distintas universidades nacionales.

Con exposiciones referidas a la figura de los tributos en la nueva constitución, y un posterior diálogo en torno a la temática, se desarrolló la novena sesión del ciclo “Reflexiones para la nueva constitución”, organizado por la Facultad y Escuela de Derecho de la Universidad de Valparaíso, con el objetivo de aportar desde la academia al momento constituyente chileno.

En la actividad expusieron Álvaro Magasich, profesor de la PUCV; Pablo Bustos, académico de la UV; Rafael Martínez, docente de la UST; y Gonzalo Pardo, profesor y presidente del departamento de Derecho Económico y Tributario de la UV. Moderó Rocío Mansilla, ayudante del mencionado departamento.

En su intervención, titulada “Un enfoque centralista y restringido del poder tributario. Hacia una nueva distribución del poder”, Álvaro Magasich explicó que “la mirada del actual poder tributario, la legalidad o reserva de ley, como reserva de ley absoluta atenuada; y el concepto de tributo que actualmente ha reconocido nuestro tribunal constitucional, en la manera en cómo se estructuran y configuran el actual derecho tributario, se plantean como una gran limitación a una verdadera distribución de poder, y específicamente del poder tributario. En este sentido, mi propuesta integra matices de modificación en estas tres concepciones”.

“En su sentido clásico, el poder tributario corresponde a la facultad o poder del estado para establecer o instituir tributos por ley, y su origen está en la soberanía. Por su parte, la reserva de ley tributaria como parte de legalidad tiene dos categorías: aspecto formal, donde los tributos se establecen en texto normativo que es el producto de una serie sucesión de actos destinados a producirlo ley; y aspecto material, referido al ‘contenido’ sujeto a dicho procedimiento. En el caso de éste último, se identifican el área horizontal, respecto a las materias que según la constitución deben ser sujetas al procedimiento: el ‘tributo’ y los elementos que lo integran, y vertical, respecto a la densidad o profundidad que alcanza la regulación de dicho contenido”, añadió.

Explicó que los efectos que arroja esta manera de entender la legalidad y el poder tributario son la centralización del poder tributario, un concepto de tributo obsoleto y restrictivo, y sentencias contradictorias. En base a ello, detalló su propuesta para la reconceptualización del poder tributario, legalidad y tributo: “poder tributario como poder normativo, poniendo fin a la lógica subyacente de un poder que se impone al contribuyente; relativización de la noción de legalidad en su dimensión vertical, distinguiendo respecto de ello, el tipo de tributo, más intenso en los impuestos y menos intensos en las tasas y contribuciones especiales, y distinguiendo respecto a los elementos de la configuración del tributo, más intenso en los elementos de la identidad que definen el tributo, y menos intenso o denso en los que se refiere a la valoración de la obligación; y una definición amplia de tributo, que contemple, a lo menos, la idea de impuesto, tasas y contribución y un puesta al día del concepto, reconociendo que tributo es norma, obligación, prestación, y que implica su determinación y su efectividad y cumplimiento”.

Por su parte, Pablo Bustos expuso sobre “La igualdad tributaria: nociones para una nueva Constitución”, donde explicó que “hay que considerar que, por un lado, tenemos como marco la convención constitucional que está funcionando, y, por otro, el contenido del derecho tributario constitucional, que lo concebimos como aquel conjunto de principios y normas que establecen las bases de un sistema tributario y también los límites de la potestad tributaria. En la constitución de 1925 se estableció la garantía con algunos aspectos, estableciéndose la igual repartición de los impuestos y contribuciones en proporción a los haberes o en la progresión o forma que fije la ley. Luego aparece la constitución de 1980, y que establece que asegura a todas las personas la igual repartición de los tributos en proporción a las rentas o en la progresión o forma que fije la ley. Acá le agrega un inciso segundo muy relevante, que dice ‘en ningún caso la ley podrá establecer tributos manifiestamente desproporcionados o injustos’, y aquí, según lo que sostienen algunos autores, aparece la denominada igualdad por la ley en cuanto la igualdad tributaria pasa a ser, a partir de ahora, un derecho de segunda generación, es decir, un bien a alcanzar”.

“Cabe preguntarse qué materias y criterios ha establecido el Tribunal Constitucional sobre la igualdad tributaria. Buscado el repositorio constitucional que tiene previsto en su sitio web el Tribunal Constitucional, nos vamos a encontrar con muy pocas sentencias, y donde hay más variedad de sentencias es en la discusión sobre los tributos y en general todas relacionadas con la legalidad de la tributación más que con la igualdad”, destacó.

“El llamado es a que exista un organismo, ya sea el Tribunal Constitucional o la Corte Suprema, que conozcan igualmente de una acción de inaplicabilidad, como ocurre hoy en día, ya sea en términos preventivos de la ley, o una vez que ésta ya se encuentra en vigor. La solución que creo se le debe otorgar a este organismo jurisprudencial, es que se le establezca como mandato que puedan realizar un juicio o examen de proporcionalidad. Otros elementos implícitos, que deben estar igualmente en la constitución- son la generalidad impositiva y la razonabilidad, en cuya virtud el tributo no puede afectar el tributo en su esencia”, subrayó.

Posteriormente, Rafael Martínez presentó la ponencia “Los impuestos manifiestamente desproporcionados o injustos”, donde destacó la pregunta por una norma que “nunca se ha estudiado en forma acabada por nuestra jurisprudencia, que es el artículo 19 N° 20 inciso 2° de la actual constitución, que señala que ‘la ley no puede, en caso alguno, establecer tributos manifiestamente desproporcionados o injustos’. Es decir, lo que proscribe la constitución actual, son los tributos manifiestamente desproporcionados o injustos”.

Planteó la interrogante relativa a si son lo mismo impuestos desproporcionados que injustos, indicando que no, ya que “el impuesto desproporcionado sería aquel que no va en proporción con la capacidad económica del contribuyente; impuesto desproporcionado o injusto según la CENC sería aquel que viola en esencia las garantías constitucionales, entre otras, la propiedad y la libre iniciativa o el derecho de propiedad; e impuesto injusto sería el que, sin ser desproporcionado, sería ‘irrazonable, ilícito, parcial, arbitrario, abusivo, desaforado, improcedente, inaceptable, indebido, inmerecido, leonino, odioso’”.

“¿Qué pasa cuando hay tributos que terminan aplicándose cuando algo está fuera de la esfera de control del contribuyente? Pareciera ser que es una norma injusta, porque en el caso particular a ese contribuyente no se le puede exigir otra conducta, ya que hay un acto de autoridad, caso fortuito o fuerza mayor. Esta norma tiene, a mi juicio, una muchísima mayor riqueza conceptual que lo que tradicionalmente se ha señalado, que es como una especie de apéndice del principio de la igualdad, o desproporcionalidad o injusticia, y que se reduce a un tema de capacidad del contribuyente o capacidad económica”, cerró.

Finalmente, Gonzalo Pardo expuso sobre “La tasa como tributo, y legalidad”, donde indicó que “los principios de reserva de ley y legalidad tributarios han experimentado un progresivo debilitamiento al amparo de la constitución del 80, fundamentalmente a propósito de las tasas en cuanto especie de tributo. Como consecuencia de tal debilitamiento, también se ha afectado la seguridad jurídica. En este campo, la propuesta que se formula es fortalecer la reserva de ley tributaria en su extensión, no en su profundidad, es decir, en la materialidad horizontal y no a la verticalidad, explicitando el contenido de esta reserva, en orden a que sea la ley la que regule los tributos, sean estos impuestos, contribuciones especiales y tasas. El debilitamiento de la reserva de ley necesariamente conlleva la erosión de la legalidad tributaria, por cuanto será la administración u otro órgano estatal el que regulará, en normas de inferior jerarquía, el tributo”.

“El profesor Pedro Massone afirma que, en materia de tasas, existe en Chile una extendida y sistemática violación del principio de legalidad, ya que ellas establecen, en base a decretos u otras disposiciones de inferior jerarquía, y a una errada asimilación de las tasas, las contraprestaciones del derecho privado, sin que exista corrección alguna para este arraigado vicio. Dicho debilitamiento ha sido consecuencia del legislador y, en mayor medida, a mi juicio, de la jurisprudencia del tribunal constitucional, que por lo menos desde el año 1996 ha realizado una errada configuración de los elementos constitutivos de las tasas, afirmando, a partir del 2008, que éstas no son tributos, excluyéndolas así de la reserva legal y dejando su regulación, ya sea a la administración pública o a la administración municipal”, añadió.

“El debilitamiento del principio de legalidad respecto de las tasas no solo es un fenómeno nacional, ya que también lo encontramos, por ejemplo, en Argentina. No obstante, existe una reiterada jurisprudencia de su Corte Suprema, en orden a reafirmar la reserva de ley de las tasas como especie de tributo y, en el caso de ellos, la naturaleza absoluta de dicha reserva. Sin embargo, en la práctica, tanto a nivel nacional, provincial como local, se ha debilitado considerablemente la legalidad tributaria, lo que ha influido en una gran expansión de la carga fiscal y de la parafiscalidad, sin perjuicio de concurrir otras causas a tal expansión”, cerró.

El registro completo de la jornada se puede revisar acá: https://bit.ly/3s9nsO4

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